Текст: Блинкин М.Я., Сарычев А.В.
К вопросу о финансировании дорожного хозяйства. В 2003 году опубликован на сайте polit.ru
Так, в печати появились сообщения о том, что ходе работы комиссии по оптимизации бюджетных расходов Минфин России предложил Минтрансу России активизировать работу «над нормативной базой, которая позволит перевести отечественные дороги на платный режим».
Идея простая: необходимо сокращать бюджетные расходы, строка расходов на дорожное хозяйство v из числа самых крупных. Поэтому, давайте сделаем хоть что-нибудь, чтобы ее подсократить, а то и вовсе v свести к нулю.
Не станем обсуждать вопрос о практической реализуемости новаторского предложения Минфина. Как заметил в частной беседе с авторами один из ветеранов РОСАВТОДОРА: «Прикажет партия и правительство, завтра же поставим шлагбаумы на всех федеральных дорогах».
Хотим обратить внимание на другую, пожалуй, более тревожную сторону дела. А именно на то, с каким бесстрашием на уровень официальных бюджетных дискуссий выносятся откровенно маргинальные идеи, идущие в разрез с мировым опытом, азами экономической науки, да и попросту со здравым смыслом.
Итак, что такое платные дороги?
Бытующий в русском языке и в отечественном законодательстве термин «платная дорога» вносит некоторую путаницу в вопрос о платном/бесплатном проезде, вызывая неизбежную ассоциацию: мол, остальные дороги бесплатные. На самом деле, автовладелец за пользование всей дорожной сетью всегда и везде платит заранее. Имеется в виду общепринятые в национальных законодательствах десятков стран целевые дорожные налоги и сборы, направляемые в дорожные фонды.
То, у нас называется «платными дорогами», по-английски звучит как «Toll Roads» или «Toll Facilities», что в дословном переводе означает: «дороги, на которых взимается пошлина (Transportation Toll)».
Согласно классическому руководству «Highway Capacity Manual», введение транспортных пошлин на определенном участке дороги является эффективным и самоокупаемым инструментом организации дорожного движения, выполняющим функцию оптимального распределение трафика по параллельным маршрутам. Обычно таких маршрутов три и более: две магистральные дороги, идущие в обход населенных пунктов (одна из них поновее и получше), а также еще одна дорога - местная, идущая через эти пункты. Организатор дорожного движения заинтересован в том, чтобы весь транзитный трафик не стремился бы на одну самую лучшую дорогу. Для этого на ней вводится платный доступ. При этом на платную трассу, устроенную по стандартам автомобильной магистрали и имеющую достаточный резерв пропускной способности, выводится межрегиональный и международный грузовой транзит, а также пассажирский туристический трафик.
Именно по такой схеме устроены многочисленные платные дороги в Испании, Италии и Франции, которые обеспечивают, в частности, трансъевропейские автомобильные перевозки.
В этой схеме все элементы существенны:
- Плата за проезд достаточна для окупаемости «инструмента организации дорожного движения», но, разумеется, не дороги, как таковой. В странах с развитыми законодательными нормами защиты прав потребителей величина ставок проездной платы составляет порядка 0,01 - 0,1 долл/км, то есть никак не больше затрат автомобилиста на топливо.
- Плату за проезд собирают на дорогах высших технических категорий («хайвеях», «автобанах»). Напомним, что это сложные и очень дорогие инженерные сооружения: шесть-восемь и более полос, раздельно трассированных по направления движения, обязательные обходы населенных пунктов, эстакады, тоннели, рампы, искусственное освещение, инженерные обустройства, компьютерные системы управления движением и прочие обязательные «технические изыски», на российских просторах, увы, невиданные.
- Никто и нигде не вводит платность на дорогах низких технических категорий, да еще с исчерпанной пропускной способностью. В самом деле, за что здесь брать деньги? Да это и технически невозможно, так как любая система сбора проездной плата во всех случаях пропускную способность только снижает.
Кроме того, уже более сорока лет механизмы платного доступа и платного проезда с успехом применяются на уровне локальных мероприятий по организации движения на городских и пригородных территориях. Здесь они выполняют несколько иные функции:
- Организация дозированного впуска на искусственные сооружения (мосты, тоннели, эстакады) с ограниченной пропускной способностью, прежде всего v под углом зрения безопасности движения и ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий. По такой схеме устроены, например, платные тоннели в районе порта Нью-Йорк, или в Альпах.
- Сдерживание доступа автомобилей в выделенные городские районы или рекреационные территории, например - горнолыжные курорты. В этих случаях схема «Toll Road» работает в комплексе со схемой «Park&Ride»: достаточно высокая пошлина понуждает значительную часть автовладельцев оставлять свои автомобили на организованном паркинге и следовать дальше автобусным или рельсовым транспортом общего пользования. Такие схемы можно наблюдать в районах Австрийских или Североамериканских лыжных курортов.
Подчеркнем, что во всех упомянутых случаях механизмы платного доступа и платного проезда относятся именно к сфере организации дорожного движения, имея при том строго ограниченную сферу применения.
В связи с многочисленными газетными спекуляциями по поводу чрезвычайной распространенности платных дорог в мировой практике назовем некоторые показательные цифры. Согласно данным Федеральной дорожной администрации по состоянию на 17.07.02 г., в США действовало всего 54 соглашения на эксплуатацию платных автомобильных дорог суммарной протяженности 2230 миль. Для сравнения: протяженность сети межштатных магистралей США (Interstate Highway System) составляет 42800 миль, а общая протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием превышает 2 млн. миль.
Все эти платные дороги (мосты, тоннели) построены, в отличие от дорог (мостов, тоннелей) со свободным доступом, с частичным привлечением заемных средств и частных инвестиций. Они эксплуатируются на основании упомянутых соглашений, которые заключаются Федеральной дорожной администрацией с дирекцией по эксплуатации платной дороги. Соглашения включают в себя нормы содержания дорог, программы ремонта и эксплуатации, ставки проездной платы.
Примерно такие же пропорции платных дорог с общей протяженностью национальной дорожной сети и примерно такие же подходы к их эксплуатации действуют в странах Западной Европы.
Низкая доходность эксплуатации платных дорог имеет универсальный характер: как мы уже отмечали, любой автовладелец за пользование дорожной сетью платит заранее. В этой связи по своей сути дополнительный, разовый сбор за проезд конкретного участка дороги является все лишь локальной регулирующей добавкой к общему дорожному налогообложению. Оправданными с правовой точки зрения являются также широко применяемые в мировой практике сборы с эксплуатантов транзитного грузового автотранспорта; но процент таких автомобилей в общем трафике невелик, так что за счет этого источника задачи развития дорожной сети ни в коей мере не решаются.
Поэтому реализовать строительство частной платной автомобильной дороги (или какого либо искусственного сооружения - моста, путепровода, эстакады) в качестве прибыльного инвестиционного проекта с реальным сроком окупаемости крайне сложно. Для этого требуется стечение множества уникально удачных для инвестора обстоятельств. Здесь характерными примерами являются ряд платных мостов и тоннелей, которые были сооружены в крупнейший азиатских агломерациях (Гонконг, Сингапур) на частные деньги и быстро окупились в качестве самостоятельных инвестиционных проектов. При этом имело место на редкость удачное для инвестора сочетание либеральности местного законодательства, исключительно высокой плотности сети, поголовной автомобилизации населения и готовности этого населения платить достаточно высокие транспортные пошлины - порядка 1 долл/км и выше.
В других известных случаях строительство новых платных дорог с участием частного капитала, как правило, связано с освоением новых рекреационных территорий, либо формированием дополнительных автомобильных подходов к вновь сооружаемым транспортным терминалам (портам, аэропортам). В этих условиях затраты на сооружение дороги, как правило, включаются в состав общего инвестиционного проекта. И, соответственно, позитивные эффекты от строительства новой дороги лежат в интегральном эффекте инвестиционного проекта в целом; например, за счет роста стоимости земли или коммерческой привлекательности терминала.
Упомянем для полноты картины еще один частный случай, когда частные автомобильные дороги выступают как принадлежность крупного аграрного или горнодобывающего бизнеса. По сути, это внутрихозяйственные (корпоративные) дороги, номинально относящиеся к сети дорог общего пользования. Их основной трафик составляют транспортные средства, принадлежащие компании v собственнику дороги, а также частным лицам v работникам той же компании. Доля таких дорог в суммарной протяженности национальных сетей и вовсе ненаблюдаема.
В целом механизмы платного проезда и институт частных дорог не имеют ровно никакого отношения к общепринятым схемам финансирования национального дорожного хозяйства и общераспространенному в мире институциональному статусу дорожной сети.
Более того, обозначенное выше сочетание условий, при которых правомерно и эффективно вводить платность проезда, на российской дорожной сети практически нигде не наблюдается.
Теперь, имея перед глазами всю эту общедоступную справочную информацию, зададимся вопросами: где и на каких условиях планируют вводить механизмы платного проезда авторы этой новации?
Быть может на российских «хайвеях»? Так они в России еще не построены! При этом даже наши вновь построенные или реконструированные многополосные дороги, приближенные к международным стандартам (например, МКАД), работают в режиме систематического затора, не оставляя резерва для установки турникетов или шлагбаумов.
Или, может быть, на основной массе дорог второй-четвертой технических категорий? Так ведь они в большинстве своем не имеют никаких параллельных трасс или альтернативных путей на территории «равной четырем Франциям»! В частности, как представляет себе уважаемые авторы платно-дорожных новаций организацию турникетов и шлагбаумов на хорошо им знакомой федеральной дороге «Рублево-Успенское шоссе»?
Есть ли у нас мосты и тоннели с близко доступными альтернативными проездами? Где и как собираемся мы устраивать системы платного доступа в сочетании со схемой «Park&Ride»?
Полагаем, что никто из авторов платно-дорожных новаций даже не задумывался над всеми этими проблемами.
Итак, постановка вопроса о «переводе отечественных дорог на платный режим» является неправомерной, а дискуссия на эту тему сугубо искусственной и уводящей внимание общественности от реальных, назревших и чрезвычайно острых для всех регионов и городов России проблем финансирования дорожного хозяйства.
Именно эти реальные проблемы нужно и необходимо сделать сегодня предметом профессионального и общественного обсуждения. Вот их примерный список:
- Необходимо восстановить статус целевых дорожных налогов в качестве специфической (и единственно возможной сегодня!) формы оплаты благ и услуг, предоставляемых автомобильными дорогами. При этом v опираться на реальный мировой практический опыт и «mainstream» экономики транспорта, а не на случайные наблюдения путешествующих журналистов и эпатажные высказывания ультралиберальной профессуры.
- Следует вернуться к законодательству о дорожных фондах образца 1999 года и, разумеется, развить его, в том числе, с учетом казначейского исполнения расходов, а также доходных источников, предусмотренных современным налоговым законодательством. Прежде всего, закрепить за дорожными фондами пользовательские налоги, включая акцизы с моторных топлив и транспортный налог.
- Необходимо вести активный диалог с автомобилизированной частью общества по поводу прав пользования сетью и бремени ответственности за ее содержание и развитие; готовить эту самую экономически активную часть населения к неизбежному повышению фискальной нагрузки в цене моторного топлива.
- Необходимо осознать, что автомобилизация населения и бизнеса России пока еще невысока, так что потенциала пользовательских источников в ближайшие годы будет недостаточно. Поэтому нужно решать вопрос о закреплении за дорожными фондами ряда дополнительных источников; также с учетом требования об адекватным вертикальным и территориальным распределении средств.
- Наконец, необходимо найти адекватные решения по поводу администрирования целевых дорожных налогов, а также рационального вертикального и территориального распределения поступающих средств. Здесь мы имеем в виду, в частности, необходимость участия в контроле уплаты транспортного налога ведомств, отвечающих за доступ автомобилей на дорожную сеть, то есть МВД России и Минтранса России. Мы также имеем в виду срочное исправление ситуации, сложившейся с мобилизацией акцизов на моторное топливо: идея собрать акцизы на бензоколонках и оставлять их на территории по месту сбора оказалась неподготовленной ни технически, ни институционально.
Комментариев нет:
Отправить комментарий