Текст: Решетова Катя
В 1992 году указом
Президента РФ от 8 декабря была законодательно закреплена идея государственно-частного
партнерства (ГЧП). Комплексный и системный подход к разработке тематики ГЧП в
прикладном аспекте позволил реализовывать проекты в области развития транспортной
инфраструктуры, социальной инфраструктуры,
ЖКХ, технологий и инвестиционной деятельности, и в целом для всех
отраслей экономики, в том числе в сфере газо- и нефтепроводного транспорта.
Такую
солидную дату принято отмечать подведением итогов, обсуждением достигнутых
результатов и сложившихся тенденций и, конечно же, определением целей и
ориентиров развития на будущее. Итак, какой же путь был пройден за эти 20 лет?
Во-первых, к настоящему времени в России сформировалась
законодательная база, причем как на федеральном, так и региональном
уровне. В перечне законодательных актов «первого
эшелона» федеральные законы: «О
концессионных соглашениях» №115-ФЗ от 21.07.2005; «Об автомобильных дорогах и о
дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» от 8 ноября 2007 года № 257- ФЗ; «Об инвестиционных фондах» № 156-ФЗ от
29.11.2001; "О Государственной компании
"Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации" от 26 июня 2009 г . № 145-ФЗ.
В июне 2012 г . правительством
разработан проект Федерального закона "О государственно - частном
партнерстве". В дорожной отрасли вот уже более 14 лет действует приказ ФДС
России № 78 от
16.04.98 «О мерах по обеспечению создания системы
платных автомобильных дорог в Российской Федерации».
Ряд
законов и подзаконодательных актов о ГЧП «работают» в регионах. По количеству
принятых актов лидирует Санкт-Петербург. В их числе: закон Санкт-Петербурга № 627-100 от 25.12.2006 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных
партнерствах», постановления ПП
№ 346 от 31.03.2009 «О мерах по развитию государственно-частных
партнерств в Санкт-Петербурге» и ПП №
347 от 31.03.2009 «О мерах по реализации закона Санкт-Петербурга «Об
участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Законодательство постоянно обновляется и
совершенствуется на основании реализуемых ГЧП проектов.
Во-вторых, на политическом
уровне громко заявлено о том, что ГЧП является одним из магистральных
направлений развития не только национальной дорожной сети, но и основой
«посткризисного развития регионов» нашей страны. В соответствии с этим
заявлением государство создает беспрецедентные в мировой практике благоприятные
условия для участия частных инвесторов в проектах и принимает на себя
многочисленные проектные риски. Рассмотрим
три основные категории преференций.
Эксплуатационные (трафиковые). Статья 38 (пункт 3.5) №257-ФЗ
предусматривает «обязательства
концедента по выплате компенсации концессионеру в случае недостижения в
процессе использования установленных концессионным соглашением показателей
интенсивности движения и состава транспортных средств». Это
положение полностью противоречит мировому опыту. Так, в методическом
руководящем документе Всемирного банка
«Платные дороги. Современные тенденции участия частного сектора 2000 г .» в качестве
определяющего признака участия частного сектора в проектах платных дорог
указывается: «частная компания должна
брать на себя операционные риски в течение периода эксплуатации, либо сумму
строительных и операционных рисков в течение контрактного периода».
Технические. Благоприятным
условием для инвесторов является также, предусмотренная статьей 37 Федерального
закона № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах…» норма о трехкратном перепробеге по
альтернативному бесплатному маршруту, которая позволяет перевести в категорию
платных практически любую автомобильную дорогу на европейской части РФ. Хотя на
практике платная трасса в Западной Европе является даже не второй, а одной из
многих альтернативных возможностей
проезда. Поэтому еще более удивительно звучит упоминание в той же статье 37 о
возможности строительства платных дорог на Крайнем Севере в условиях неразвитой
низовой сети дорог.
Экономические (ценовые). Гарантированная норма
доходности на инвестиционные вложения (на сегодняшний день эта норма составляет
порядка 12,5 %) является вполне комфортным возвратом на безрисковые вложения,
тем самым, процентные доходы инвестора, взятые нарастающим итогом, превысят прогнозные
годовые сборы платы за проезд. Данные
преференции определенно стимулируют участие частного сектора в ГЧП-проектах. Среди
реализуемых в настоящее время проектов можно выделить две группы:
1. Проекты,
основанные на концессионном законодательстве:
-
строительство скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт-Петербург
-
строительство автомобильной дороги М-1 "Беларусь"
-
Западный скоростной диаметр (до 2009 г.)
-
Орловский тоннель
2. Проекты,
основанные на региональном законодательстве:
-
развитие
аэропорта «Пулково»
-
Западный
скоростной диаметр (после 2010 г.)
На
основании заключенных контрактов Институтом экономики транспорта и транспортной
политики НИУ ВШЭ были проанализированы будущие процентные доходы инвестора в
сравнении с величиной дохода от эксплуатации 1 км платного участка дороги.
При этом был принят весьма оптимистический показатель дохода в 25 млн руб с 1 км платного участка
автомобильной дороги в год (с учетом прогнозных доходов в долгосрочной
Программе ГК «Автодор» на долгосрочный период 2010 - 2019 годы).
Расчет
показал (рис.1), что поступления от сбора платы за проезд во всех случаях
сопоставимы по порядку величин с гарантированными процентными доходами
инвестора-исполнителя. Однако даже при таких благоприятных условиях ожидания по
поводу прихода инвесторов в развитие дорожной сети не оправдались. Об этом
свидетельствует структура финансирования типового контракта
(рис. 2).
В
итоге - ГК «Автодор», созданная
специально для развития качественно новой скоростной сети дорог в стране с
привлечением средств частных инвесторов, действуя в русле государственной
политики, вынуждена еще более
увеличивать преференции для частных партнеров, в том числе посредством
существенного авансирования работ исполнителя.
Суть
участия частного сектора понятна на конкретном примере «Долгосрочного инвестиционного соглашения по автомобильной
дороге Москва – Санкт-Петербург на участке км 258 – км 334 (обход Вышнего
Волочка)» (таблица 1).
Экономическое
существо контракта, который является вполне типичным и корректным в рамках
действующего законодательства, сводится к следующему:
–
государство осуществляет финансирование строительства участка дороги на 89,5%;
–
государство осуществляет финансирование ремонта и эксплуатации участка дороги
на 100%;
–
государство берет на себя трафиковые риски;
–
компания-исполнитель получает более 100% поступлений от эксплуатации участка на
платной основе в качестве ежегодного дохода на свои инвестиционные вложения.
Срок
контракта
|
22
года
|
Стоимость
строительства,
в
т.ч. вложения инвестора
|
49,6
млрд. рублей
5,23
млрд. рублей или 10,5%
|
Совокупный
объём базовых годовых платежей за ремонт и эксплуатацию объекта соглашения,
выплачиваемых исполнителю
|
10,226
млрд. рублей (превышает инвестиционный вклад почти в 2 раза)
|
Гарантированная
норма доходности на инвестиционные вложения
|
ставка
рефинансирования ЦБ РФ + 4,25 % годовых (на сегодняшний день = 12,5 %)
|
Годовой
доход инвестора
|
640
млн. рублей
|
На
рисунке 3 представлены расчетные
результаты эксплуатации платных
участков автодороги М-11 Москва
– Санкт-Петербург. Как видно из
приведенного графика, процентные доходы инвестора, взятые нарастающим итогом,
превысят (на обозримую перспективу) прогнозные годовые сборы платы за проезд не
только по обходу Вышнего Волочка, но и по совокупности всех платных участков
дороги М-11.
В
целом можно утверждать, что российский концессионер на деле является не более
чем оператором проекта – своего рода дирекцией по строительству дороги с
расширенными финансовыми полномочиями и полной гарантией от любых финансовых
рисков.
Из сложившейся ситуации можно сделать
два вывода.
1. В
условиях российской правовой действительности говорить о концессионных
соглашениях как об особой форме «партнерства» государства и бизнеса вряд ли
приходится. Означает ли это что тема ГЧП в России исчерпана? Частные инвестиции
в настоящее время приходят, например, в морские порты, в терминальные
перегрузочные узлы - заказы на вагоны и полувагоны у заводов-производителей,
сейчас приняты на год вперед.
Частный бизнес развивается очень активно
в данной сфере и это вполне естественно. Примеров же строительства линейных
сооружений – в частности автомобильных дорог за счет частных инвестиций, к
сожалению, очень мало. Ответ очевиден - там, где есть спрос бизнеса, где
бизнесу нужны терминалы для отправки грузов на экспорт, проблема привлечения
частных инвестиций решается довольно легко. А вот обеспечение притока частных
инвестиций в строительство линейных сооружений до настоящего времени кончалось
просто кредитами государственных банков.
2. Необходима
модернизация и развитие сложившихся схем ГЧП.
Решение первого вопроса было принято
оставить на усмотрение политических деятелей. Поэтому перейдем сразу ко второму
– попытаемся найти пути актуализации сложившихся схем ГЧП.
С одной стороны, реализуемые проекты уже
доказали возможность применения механизма ГЧП в российских условиях. С другой -
ждать дешевых инвестиционных денег в большом объеме нам не приходится, так как
при ставке кредита 10-12% годовых
строительство капиталоемких дорожных объектов становится «золотым». Выход можно
найти, изменив организационные формы строительства и взаимодействия участников
ГЧП, направленные на оптимизацию
суммарных затрат на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог в течение
их жизненного цикла. Это направление уже стало предметом многочисленных
обсуждений, конференций и совещаний.
Нашим институтом были проанализированы основные модели реализации
ГЧП-проектов, которые имеют множество вариаций, суть которых различается между
странами и классами объектов (рис. 4):
А)
Контракты на управление:
▪
полное управление объектом (например - аэропорты);
▪
управление с целью решения конкретных задач:
например, ремонт и обслуживание автодорог (определенная доля риска передается в
частному инвестору).
Б)
Эксплуатационные концессии:
▪ полные договоры на эксплуатацию и ТО, полностью
перекладывающие соответствующие риски на частного инвестора;
▪
подрядчик также несет ответственность за инвестиции;
▪
подрядчик выступает в качестве «собственника»
объекта.
В)
Строительные концессии:
▪
строительство–эксплуатация–передача (BOT) и вариации – частный инвестор отвечает за финансирование, строительство
и эксплуатацию объекта до его окупаемости, затем возвращает объект
государству;
▪
проектирование–строительство–эксплуатация (DBO) и вариации – частный инвестор отвечает за проектирование,
строительство и эксплуатацию объекта. Некоторые варианты предусматривают
передачу прав собственности на объект государству (документы остаются
в государственном секторе).
Данные типы
контрактов были также проанализированы в зависимости от источников дохода для
частного инвестора (рис. 5), на основании этого было установлено, что наиболее
прогрессивной формой на современном этапе являются контракты жизненного цикла (КЖЦ).
КЖЦ – это контрактная форма ГЧП, в соответствии с
которой государственный партнер на конкурсной основе заключает с частным
партнером соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на
срок жизненного цикла объекта и осуществляет оплату равными долями после ввода
объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в
соответствии с заданными функциональными требованиями.
Преимущества
модели КЖЦ:
-
ранний вход инвесторов в проект, минимизирующий
сроки его реализации;
- соблюдается основной принцип КЖЦ (проектирование осуществляет частный партнер);
- минимизация земельных рисков - возможность подключения инвестора к
выполнению землеустроительных работ и подготовке территории строительства;
- экономия бюджетных средств на этапе подготовки проекта;
- повышение качества предпроектных работ;
- оптимизация
проектных решений и снижение затрат в течение всего жизненного цикла проекта;
- частный сектор
получает гарантированный стабильный доход;
- возможность
финансирования эксплуатационных платежей за счет доходов от сбора платы;
- мотивация
повышения качества эксплуатации и обслуживания.
Однако
для адаптации модели КЖЦ к российским условиям необходимы некоторые новые
организационные решения и предложения по
оптимизации будущих проектов концессий и
КЖЦ:
1. Заключение комплексных проектов (уже
активно внедряемых ГК «Автодор» в российскую практику). Это позволит устранить
существенные расхождения между стадиями Проект, которую разрабатывает проектировщик
и Рабочая документация, являющаяся сферой ответственности и интересов
подрядчика.
2. Включение в контракты КЖЦ создание
(в случае необходимости) сети бесплатных альтернативных дорог и проездов и их
дальнейшую эксплуатацию. Это позволит облегчить согласование проекта с местными
органами власти, снять риски не создания альтернативных проездов в сроки сдачи
основного объекта концессии.
3. Заключение контрактов КЖЦ на весь
комплекс работ по созданию объекта (в т.ч. примыкания и развязки) – это
позволит снизить риски концедента, обеспечит гармонизацию конструктивных решений,
эффективную координацию строительства всего объекта в целом.
4. Включение в контракт этапа
подготовки территории, в т.ч. выноса коммуникаций и оптимизацию проектных
решений.
5. Определение объема частного финансирования на основании баланса обеспечения
достаточной мотивации частного инвестора на качественное исполнение
обязательств-с одной стороны и экономической
и бюджетной целесообразности для государства – с другой.
6. Внесение
необходимых изменений в бюджетное законодательство (сейчас долгосрочных
бюджетных обязательств не существует - бюджеты утверждаются годовые и
трехлетние, а контракты, заключаемые по схемам КЖЦ, зачастую предполагают
обязательства бюджета на 20 и более лет вперед).
В
России государственно-частное партнерство, несмотря на два десятилетия
прошедших после его законодательного закрепления, все еще находится на стадии становления и
развития соответствующих инструментов. Практика их использования находится
только в начале своего пути. Вместе с тем, уже сейчас понятно, что притока
частного финансирования в ближайшее время ждать не приходится - большая часть
инвестиций остается все же за государством. Дальнейший вопрос, который сегодня
как никогда актуален – оперативное и эффективное использование этих средств для развития сети отечественных автодорог.
Комментариев нет:
Отправить комментарий