Комментарии к проекту Федеральной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020гг.

В прошлом году (2012) в Институт пришло письмо с просьбой дать комментарий о ходе ФЦП, посвящённой безопасности дорожного движения в РФ. Текстовый файл был немалых размеров и носил лёгкий оттенок помпезности принимаемых действий. Что неудивительно, ибо осваиваются немалые денежные суммы. Главные сотрудники Института по теме безопасности дорожного движения даже выпустили в 2008 году небольшую книгу "Качество институтов и транспортные риски", суммирующей ряд положений, касательно как мировых трендов повышения безопасности, так и отечественного положения дел.

Текст мнения: Блинкин М.Я., Сарычев А.В.

1. При рассмотрении проблем ОБДД в России объективный исследователь обязан исходить из реальных и весьма невеселых фактов.  Россия (наряду с Китаем, Индией, Бразилией, Камбоджей, Египтом, Кенией, Мексикой, Турцией и Вьетнамом) входит в так называемую «группу риска», на которую приходится более половины от общего числа смертей на дорогах мира.  Присутствие нашей страны в группе аутсайдеров мирового рейтинга БДД является, к сожалению, общепризнанным фактом. Существует, к примеру,  проект «RS-10» (Проект RS-10 упоминается в одной из позиций программы, однако смысл этого термина по тексту не раскрывается; видимо, для поддержания ведомственного оптимизма).  Всемирной организации здравоохранения, который направлен на снижение смертности на дорогах в перечисленных странах и спонсируется благотворительным фондом Bloomberg Philanthropies. Во всем этом нет ничего особо нового или угрожающего. Очевидно, однако,  что вхождение в группу RS-10 плохо совместимо с многочисленными бодрыми утверждениями, которыми изобилует проект ФЦП.

Методически несостоятельная и тенденциозно «украшательская» трактовка сложившихся тенденций состояния аварийности в России как таковых, а также   в сопоставлении с зарубежными трендами является, пожалуй, наиболее наглядным и принципиальным дефектом этого проекта.

Неверные трактовки общедоступных данных сопровождаются многочисленными бездоказательными суждениями по поводу эффективности действующей  ФЦП. Межстрановые сравнения проведены с очевидным отрывом от актуальных зарубежных материалов, публикуемых по линии IRTAD и других авторитетных международных институтов.

Процитируем для иллюстрации ряд типичных суждений авторов текста:

«… число погибших в дорожно-транспортных происшествиях не только устойчиво сокращается, но и по темпам своего снижения опережает ожидаемую динамику значений данного показателя»; 

«…за годы реализации федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах» Россия вошла в число стран-лидеров по темпам сокращения смертности на дорогах, существенно опередив по этому показателю практически все европейские и азиатские страны, Соединенные Штаты Америки и Австралию».

«…использование программно-целевых методов управления в этой сфере позволило значительно улучшить ситуацию с дорожно-транспортной аварийностью в стране».

Начнем с того, что первые два вывода попросту являются ложными; они противоречат фактическим данным.

На рис. 1 представлены данные Росстата за 2000-2011 гг. по числу погибших в ДТП.  На фоне некоторого понижательного тренда технический анализ выявляет выраженную волнообразную динамику, в рамках которой нет оснований для уверенного позитивного прогноза по поводу «устойчивого сокращения» смертности на дорогах.

В частности, в 2011 году  число погибших в ДТП повысилось по сравнению с 2010 годом на 1386 человек и составило 27953 человек, так что говорить об устойчивом  снижении числа погибших, к сожалению, пока что не приходится.  

Отметим также, что факт 2011 года (27953 погибших) отличается от пикового значения, имевшего место в 2005  году (33957 погибших), в 1,21 раза, в то время как целевой норматив, определенный  ФЦП, составляет 1,5 раза. В этих условиях нет никаких оснований утверждать, что фактические темпы снижения «опережают ожидаемую динамику значений данного показателя».  

2. Полностью противоречит фактическим данным вывод о том, что «Россия вошла в число стран-лидеров по темпам сокращения смертности на дорогах».

За период 2006-2011 гг. снижение смертности на дорогах России составило 14,6%, то есть 2,9% в среднегодовом исчислении. Этот показатель соответствует трендовым значениям, сложившимся в 2000-ые годы в большинстве стран мира, и заметно уступает показателям, достигнутым во  многих из этих стран  (рис. 2).

Кроме того, цитированный вывод сделан с нарушением элементарных требований, предъявляемых к сопоставительному анализу данных. Дело в том, что данные по смертности  на дорогах в России и зарубежных странах находятся в принципиально разных порядковых шкалах (рис.3).

Страны Западной Европы, а также США, Канада, Австралия и ряд других развитых стран  по показателю транспортных рисков вышли (или приближаются) к рубежу «лучших современных практик» –  1 погибший на 10 тыс. автомобилей. Этому рубежу соответствует  лозунг снижения смертности в ДТП до нулевого уровня, принятый в странах-членах ОЭСР, “above zero”. Многие другие страны, в том числе ряд стран Восточной Европы, Азии и Южной Америки сумели снизить транспортные риски до рубежа, который считался удовлетворительным в рамках научных представлений середины XX века –  3  погибших  на 10 тыс. автомобилей.

В России тот же показатель составлял в 2010-2011 гг. 6,7 – 6,8 единиц, что соответствует уровню развитых стран в первой половине XX века, или же современным показателям стран третьего мира. Этот печальный факт подтверждается, в частности, уже упоминавшимся присутствием России в группе RS-10.

Следует также отметить, что темпы сокращения смертности при уровне транспортных рисков порядка «1 погибший на 10 тыс. автомобилей» абсолютно некорректно и методически бессмысленно сопоставлять с динамикой изменения того же показателя на рубежах в 6 и более единиц, которым соответствует отечественная практика последних лет. Столь же некорректно сравнивать темпы снижения смертности в странах с уровнем автомобилизацией в 500 и более автомобилей на 1000 жителей с отечественной динамикой того же показателя, достигнутым при нашем скромном уровне автомобилизации, составляющем менее 300 авт./1000 жителей. 

Мировой опыт последних ста лет показывает, что на начальных этапах роста автомобилизации имеют место весьма высокие цифры смертности на дорогах и  транспортных рисков и, одновременно, весьма высокие темпы снижения этих показателей. Напротив, по мере  роста автомобилизации и выхода транспортных рисков на более низкую планку, темпы снижения смертности и  транспортных рисков замедляются.  К примеру, дистанцию от «20 погибших на 10 тыс. автомобилей» до «5 погибших на 10 тыс. автомобилей» многие страны проходили за 3-5 лет одновременно с быстрым ростом автомобилизации. В то же время для  выхода с рубежа «2 погибший на 10 тыс. автомобилей» на уровень «0,5 погибших на 10 тыс. автомобилей» требуются многие годы. (Экономисты называют этот феномен законом убывания маргинальной полезности)

При прочих равных российские темпы снижения смертности на дорогах обязаны были бы быть заметно выше, чем странах Западной Европы, Северной Америки, Японии, Австралии, где уровень автомобилизации от 500 и более автомобилей на 1000 жителей, а уровень транспортных рисков – порядка «1-1,5 погибших на 10 тыс. автомобилей». К сожалению, как было показано выше, этого в России не происходит.

Таким образом, с динамикой снижения смертности на дорогах дела у нас обстоят (вопреки казенному оптимизму авторов программы) не лучше, а заметно хуже, чем в развитых (и многих других) странах мира.

Заметим в этой связи, что в качестве целевого норматива новой программы фигурирует показатель снижения смертности в ДТП к 2020 году на 25% от уровня 2010 года и выход на уровень транспортных рисков 3,9 единиц. Тем самым, наш отрыв по этому показателю от развитых стран только увеличится: на рубеж «3  погибших  на 10 тыс. автомобилей», который, как отмечалось выше, соответствовал лучшим практикам ОБДД середины XX века мы выйдем не ранее 2025 года.

3. В аналитической части проекта ФЦП не делается никаких попыток объективного сравнения динамики снижения  транспортных рисков в России по мере роста автомобилизации страны  со среднемировым  трендом. Между тем, если таких сравнений не проводить, то обсуждение вопроса об эффективности  отечественной практики в сфере ОБДД (в частности, об эффективности действующей ФЦП как таковой) становится предметом красноречия, а не технического анализа.

Мировой тренд снижения транспортных рисков по мере роста автомобилизации  (также как и национальные отличия от общих закономерностей) являются предметом детального научного анализа последние 80 лет.  Стандартной моделью считается здесь так называемый «закон Робена Смида», который был сформулирован в конце 1930-ых годов и является надежной базой для межстрановых сравнений до настоящего времени (рис.4).

Как видим, закономерности снижения транспортных рисков по мере роста автомобилизации носят весьма общий и универсальный характер. Нахождение маркеров, соответствующих той или иной стране, ниже (соответственно, выше) «линии Смида» означает, что конкретная национальная практика ОБДД является более (соответственно, менее) успешной в соотнесении со среднемировым уровнем. 

В ряде стран «догоняющей автомобилизации» (например, в Южной Корее)  динамические ряды транспортных рисков быстро выходили на планку заметно ниже упомянутого мирового тренда: понятно, что в этих странах, помимо объективных и всеобщих понижательных тенденций, явным образом работали факторы снижения аварийности, обусловленные успешными местными практиками ОБДД. 

На рис. 5 представлены результаты такого соотнесения для Российской Федерации в период 1990-2011 гг. Как видим, в период 1990-2011 гг. динамика транспортных рисков в РФ «подтягивалась» к линии мирового тренда, в той ее части, которая характерна  для диапазона автомобилизации 100-300 автомобилей на 1000 жителей. Наиболее значимые сдвиги в этом позитивном процессе имели место в период до 2000 года; в период 2008-2011 гг. процесс снижения транспортных рисков шел практически синхронно со среднемировым трендом. Заметим, что на рассматриваемом этапе автомобилизации во всех странах имеет место примерно одинаковое по порядку величин падение транспортных рисков и, соответственно, абсолютных показателей смертности в ДТП. Это обусловлено рядом ключевых обстоятельств:

1. Изменяются характерные режимы движения. На данном этапе режим одиночного движения автомобилей перестает быть типичным, уступая месту режимам движения в плотном транспортном потоке. Это обстоятельство характерно для всех стран, независимо от того, в какие годы они приближались к рубежу в 300 автомобилей на 1000 жителей – в 1930-ые, или же в 2000-ые;

2. Последовательно улучшаются технические характеристики  автомобильного парка. В странах пионерной автомобилизации (в частности, в США) это обстоятельство было связано с синхронизацией процессов   роста парка частных автомобилей и технического прогресса национального автопрома. В странах догоняющей автомобилизации (в частности, в России)  – с массовым импортом сравнительно более безопасных автомобилей зарубежных производителей;

3. Формируются действенные практики понуждения (“enforcement”) участников дорожного движения к выполнению ПДД и корректному транспортному поведению; повышается ответственность за соблюдение ПДД, растут компенсации за причиненный ущерб; повышается плотность  и действенность полицейского контроля, в том числе с применением технических средств.  В России этот фактор, безусловно,  сработал, что следует поставить в бесспорную заслугу органов ГИБДД;

4. Проходит важнейший начальный этап «транспортного самообучения нации», в частности, увеличивается процент участников дорожного движения, следующих образцам грамотного, ответственного и доброжелательного транспортного поведения. 

Судя по представленному графику, снижение транспортных рисков в России в период 2006-2011 гг. детерминируется в основном обозначенными факторами, вполне типичными для данного этапа автомобилизации.

Разумеется, свою роль могли играть и прочие факторы, в частности – реализации мероприятий ФЦП. Однако, во всех случаях, для точного ответа на этот вопрос требуется проведение тщательного факторного анализа. Это весьма непростая задача, требующая, в частности,  организации мониторинга режимов движения в сопоставлении со статистикой  аварийности, проведения специализированных транспортных и социологических обследований, научного изучения действенности практик полицейского контроля и административных санкций т.п. Судя по тексту проекта программы и составу выполненных НИИОКР, вся эта работа не проводилась в принципе.

Тщательный профессиональный анализ заменен голословными утверждениями о том, что именно программные мероприятия сыграли основную роль  в деле снижения смертности на дорогах, а также перечислением наиболее капиталоемких из этих мероприятий.

Фактически имеет место технически неграмотная (или намеренно предвзятая) интерпретация статистических данных, в рамках которой в зачет собственных успехов идут все результаты, в том числе –  обусловленные стандартными трендами и объективными обстоятельствами, включая изменение характерных режимов движения, улучшение технических характеристик  автомобильного парка, штатную работу органов ГИБДД.

4. Следует обратить внимание, что в период действия ФЦП 2006-2012 гг. не было предпринято должных усилий по присоединению Российской Федерации к IRTAD (International Traffic Safety Data and Analysis Group). Эта авторитетная  международная  организация обеспечивает ведение по единым стандартам и анализ статистики аварийности по 32 странам мира с высоким уровнем автомобилизации и наиболее продвинутыми практиками ОБДД. Судя по тексту проекта новой программы, вхождение в IRTAD не планируется и на перспективу (В практике отечественных федеральных целевых и государственных программ для подобных целей предусматривается мероприятие «Ежегодный взнос государства-члена международной организации ***»)

Это обстоятельство является сугубо негативным с многих точек зрения. В контексте анализа проекта ФЦП мы остановимся исключительно на вопросе о достоверности российских данных по смертности в ДТП.

Суть дела в том, что регламенты IRTAD в целях наиболее точного и объективного определения численности погибших в ДТП предусматривают регулярные сопоставления полицейской, медицинской и страховой отчетности. Эти регламента также  предусматривают регулярный  дифференцированный учет количества погибших:

– на месте ДТП или в течение 24 часов после ДТП (F24h),

– в последующие 30 дней после ДТП (F30d).

В рамках регламентов IRTAD данные по F24h и F30d  публикуются; из многолетних наблюдений известно, что F30d ≈ 1,15-1,2*F24h. Соответственно, неполный учет количества лиц, которые получили ранения в ДТП и умерли в последующие 30 дней,  может «улучшить» национальную статистику смертности примерно на 10 процентов.  По этой причине отсутствие дифференцированных данных F24h и F30d  в национальной статистике, характерное для стран, не входящих в IRTAD, всегда вызывает подозрение, что эта статистика несколько приукрашена.  К сожалению, это подозрение в полной мере относится к российским данным о численности погибших на дорогах, которые никогда не выверялись по методологии IRTAD.

Добавим к этому, что не вхождение России в IRTAD позволяет нам сохранять архаическую систему  фиксации и анализа причин ДТП. В частности, не введено стандартного для зарубежной практики различия между неаккуратным вождением, относящимся к категории административных правонарушений, и опасным вождением, которое признается во многих странах уголовно-наказуемым деянием.

За время реализации действующей программы  никаких сдвигов в данном вопросе не произошло. Ничего не обещано по этому поводу и в проекте новой программы.

5. В аналитической части проекта новой программы отсутствуют сведения по поводу эффективности использования бюджетных средств, затраченных на НИИОКР  в рамках действующей ФЦП.

Есть основания считать, что эта эффективность близка к нулю. Следует, в частности, констатировать: за период 2006-2011 гг. не было опубликовано ни одного сколько-нибудь заметного научного труда по теории и практике ОБДД,  отражающего результаты этих НИИОКР: не появилось ни монографий, ни статей в авторитетных международных журналах. Можно предположить, что либо эти результаты были тщательно засекречены, либо разработчикам попросту нечего предъявить экспертному сообществу.

Такое положение дел является беспрецедентно скверным. По ходу выполнения национальных “safety plans” во всех ведущих странах мира публикуется множество научных трудов. Аналогичным образом в рамках советских программ ОБДД силами ВНИИБД МВД СССР, МАДИ, других профильных центров активно публиковалась вполне конкурентоспособная отечественная научная и методическая литература. В рамках действующей ФЦП ничего подобного не происходит.

6. Обращает на себя внимание полное отсутствие научно-обоснованных ориентиров для определения целей и состава программы. Отсутствует, в частности,  сколько-нибудь обоснованный подход к ранжированию приоритетов, который позволил бы формировать состав программных мероприятий в рамках критерия «эффект - затраты», а также сообразно специфике достигнутого уровня автомобилизации населения и сложившихся практик ОБДД.

Этот вопрос является сугубо практическим и чрезвычайно острым. В  рамках мирового опыта  на том уровне автомобилизации и развития практик ОБДД, на котором находится сегодня Россия, ключевым вопросом снижения смертности на дорогах является формирование  профессионального корпуса офицеров и сержантов дорожной  полиции – высокомотивированных, материально-обеспеченных, профессионально подготовленных и хорошо оснащенных, а также создание современный материально-технической и информационно-технологической структуры полицейского контроля.

Между тем, термин «полиция» ни разу не встречается  по всему тексту проекта ФЦП; термин ГИБДД встречается всего три раза в связи вопросами приема квалификационных экзаменов и взаимодействия с дорожными службами.  Складывается парадоксальная ситуация: ФЦП – отдельно, развитие  профильной государственной структуры – отдельно.

В этой связи можно заметить: проекты различных ФЦП подвергались заслуженной критике по причине излишней ведомственности; данный проект имеет противоположный недостаток – по отношению к ГИБДД  он является  подчеркнуто «антиведомственным».

Отмеченный  выше пробел в части научно-обоснованных ориентиров приводит к отсутствию внятных причинно-следственных связей между целевыми установками  и мероприятиями программы. К примеру, на долю мероприятий по организации дорожного движения приходится до 30% суммарного бюджета программы. Между  тем, эти мероприятия входят в состав работ по содержанию автомобильных дорог и, соответственно,  не являются специфичными для данной программы.

7. Совершенно неудовлетворительным является раздел VI, посвященный оценке эффективности новой программы. 

Один из явных дефектов заключается в том, что «Методика оценки социально-экономической и бюджетной эффективности программы» (Приложение 12) представляет собой студенческое упражнение по расчету чистого дисконтированного дохода (NPV), слабо связанное с тематикой ФЦП. 

Второй дефект в том, что в качестве отправной точки для расчетов используется так называемый «норматив величины ущерба от дорожно-транспортных происшествий», определение и способ расчета которого в тексте программы отсутствуют. Вместо этого делается отсылка к некоему документу № Р-03112199-0502-00. Специалистам известно, что под этим номером фигурирует «Методика оценки и расчета нормативов социально-экономического ущерба от дорожно-транспортных происшествий», утвержденная Минтрансом России в 2000 году. По своему содержанию эта методика вряд ли может считаться современной и качественной; но дело даже не в этом: документ за данным номером прекратил свое действие еще в 2005 году.

Остается  только удивляться,  почему в рамках НИИОКР, выполненных в составе действующей ФЦП начиная с 2006 года,  не была подготовлена профессионально-состоятельная методика оценки эффективности, отвечающая современном научным представлениям и зарубежному опыту. 

***

Вывод. В связи с изложенными обстоятельствами  никак нельзя согласиться с авторами проекта в том, что предложенный ими текст «… отвечает современным вызовам и новым приоритетам в области обеспечения безопасности дорожного движения…». Увы, ни в коей мере  не отвечает!

Представляется необходимым провести глубокое переосмысление целей, предмета и объектного содержания программы. Соответственно, необходимо коренным образом переработать проект ФЦП, а также  реформировать  сложившуюся систему управления этой программой.